企業間的競爭，到底應該建立在遵守法律、維護消費者利益的基礎上，還是以損害消費者的利益，來保護自己的市場份額？
使用中國聯通ＣＤＭＡ手機的７００多萬用戶可能都有一個切身的感受，雖然ＣＤＭＡ手機的鈴聲要比ＧＳＭ手機好聽，但有時要想一次撥通所呼叫的電話或一次被呼叫成功卻很難。
有人說，這是因為ＣＤＭＡ的技術不成熟、網絡覆蓋率太低。也有人說，造成這種局面的根本原因是中國電信行業的法律、法規不健全，給通信市場的監管留出了空隙……
而知情者透露，目前，雖然電信企業間的網絡“互聯”了，但企業出于利益的需要卻不能真正互通，所以，任憑你把電池的電都打光了該不通還是不通。
行業觀察■本報記者 徐濱
某公司客戶經理張先生，眼下正為一件事發愁，他告訴記者，我現在每月既要交中國聯通的１２０元話費，又迫不得已把原來的老號碼恢復使用，繼續向中國移動付話費，原因是ＣＤＭＡ的手機既打不出去也接不進來。免費使用中國聯通手機的條件就是必須每月要打夠１２０元的話費，打不夠也要交１２０元，這“雙向”付費我找誰說理去，又有誰能告訴我這到底是怎么回事。
改革應該犧牲消費者的利益？
在電信行業有種觀點，認為自電信業政企分開后，隨著中國電信的拆分和“５＋１”格局的形成，電信業改革已基本到位，剩下的問題可由市場去解決了。
分析人士認為，其實，中國電信業的改革目前只是剛剛起步。就拿互聯互通來說，互聯互通不僅未能給企業帶來效益，相反倒為企業增加了不少麻煩，如企業間的話費結算、新興企業利用傳統企業的資源如何結算、網絡的維護等這些都直接關系到企業的自身利益。正是由于企業出于自身利益考慮對互聯互通缺乏應有的積極性，所以也就難怪張先生發愁了。此外市場監管、普遍服務等問題也從不同側面反映出電信業的改革還存在許多需要解決的問題。
專家認為，網間的互聯互通是需要企業付出成本的，但誰愿意為不相干的事去分擔這筆成本？在激烈的市場競爭狀態下，哪個企業會犧牲自己的利益為競爭對手服務？損害企業自身利益的事又有誰會去做？
企業失去了對互聯互通的積極性，所以，ＣＤＭＡ也只能是空有高端技術，而無施展才能的市場了。由于市場監管不力，政府對電信行業所規定的普遍服務也約等于一紙空文。再有因技術上的特性，致使普通百姓無法了解ＣＤＭＡ打不通的事實真相，更無法擁有“打不通”的知情權。
互聯互通 世界性難題
巴西總統曾下令，要求各電信公司之間必須互聯互通，中國政府也曾強令各公司之間必須開通短信業務，應該說，政府在互聯互通方面也是費盡心機，但互聯互通還是一個世界性的難題。
信息產業部電信研究院副總工程師楊培芳說，ＣＤＭＡ通得不好不完全是互聯問題。從世界范圍看，１９８４年美國電信分拆，隨后又并購，２０００年又分拆、并購，重組不斷。１９９６年美國出臺了新修改的《電信法》，其核心就是全面引入競爭，當時歐洲、巴西、印度等國家和地區也都跟著美國學，其中印度把國家電信分成了２０多個營業區，到現在其電話普及率只有４％左右。事實證明，在電信行業全面競爭的做法并未達到預期的目的。
楊培芳說，由于網絡經濟規律的特殊性，部分、適度地引入競爭才較合適，從三基元哲學思想看，中國電信市場應以３家大公司在市場中競爭最為理想，這樣可以形成一個穩定的、有效的競爭平面。
與世界其他國家相比，應該說中國的電信改革是比較成功的，中國固定電話和移動電話的擁有量就是有力的證明。
電信網絡互聯性帶來的一個重要難題是，網間互聯的經濟結算關系。不同的網絡、不同的經營者共同完成一項信息服務，新增接口成本如何分攤？互聯費用如何確定？計費和收費誰來負責？在網絡互聯互通領域，完全的市場競爭已不再適用，協同與合作才是理性競爭的前提，這是傳統工業所少有的情況。
他說，傳統經濟主要以鋼鐵水泥為基礎資源，用量越大成本越高，一般符合收益遞減規律。新經濟則以沙子（集成電路和光導纖維的原料）和人的智力為主要基礎資源，取之不盡，用之不竭。
楊培芳認為，互聯互通應該是社會強制性和普遍性的，不是由市場選擇的，是一種平等協商、行業仲裁、政府制定，并按成本結算的原則由獨立機構監管。
平等互動體現普遍服務精神
據楊培芳介紹，普遍服務是世界各國所重視的內容，政府要照顧大眾市場，所追求的是社會效益最大化，而企業追求的是投資效益最大化，如果企業只想在高端領域占領市場，難免就會忽視了普遍服務的精神。過去是一家壟斷式的普遍服務，現在市場格局變了，而政策卻沒有跟上，自然會出現撥叫難通的現象。目前的這種競爭格局也不利于網間的互聯互通。
應該說，體現普遍服務精神的網間互聯互通是電信改革的重中之重，也是市場經濟中的一道難題。
他說，網絡經濟具備一種天然的平等、合作和互動精神，電信業以特有的經濟特征體現著這種網絡精神，這也是我國全面建設小康社會所需要的理論創新和制度創新的產業基礎。
但據統計，目前我國農村７４．２萬個行政村中，東部地區通電話的比例為９５．４％，中部地區農村通電話比例為８０％，西部地區僅為４７％，而全國未通電話的行政村仍有１０多萬個，這種狀態怎能體現普遍服務的精神。明明是企業投資的增長點卻很少有人去做。另一方面，由于電信市場缺少監管的資源和力度，高端市場出現了問題，也只能是罰１０萬塊錢而已，但他可用上億元的利潤來彌補這一塊損失。
互聯不互通病根在哪？
楊培芳稱，應從政策上促進信息網絡對經濟的快速滲透，以縮小發達地區與貧困地區的“數字鴻溝”，真正體現普遍服務、互聯互通。我個人認為，目前的電信業拆分并不是最有效的競爭，應建立一種制度安排，引導企業調整思想，按照“十六大”提出的要求，主動承擔社會責任，不能只把眼光盯在高端市場。
過去由于壟斷經營，電信普及任務主要靠政府來實現。而隨著市場的逐步開放和電信競爭格局的形成，使企業都愿在高端搶市場份額，在有限的資源上過度競爭，就容易造成互聯不互通。政府應設立普遍服務基金，以鼓勵企業開發新市場，尤其是西部貧困地區。普遍服務基金可由電信企業交納，或者由政府扶貧基金出一部分，關鍵是公平合理地補貼企業開發的成本和農村、貧困地區的電信用戶。
同時，鼓勵非國有資本（包括用戶股份制形式）進入，進一步開放落后地區電信市場，以招標形勢鼓勵有條件的企業經營電信。
楊培芳分析認為，傳統經濟提倡低投入、高利潤，而網絡新經濟的特點是高投入、薄利潤。經營網絡企業不能急功近利，指望一夜暴富，必須以高質量、高信譽鎖定消費者，實現可持續發展。
從這個思想體系出發，電信企業應充分利用技術進步的后發優勢，盡可能降低成本，使低收入人群和貧困地區的電話使用量增加，企業收入上升，形成一個良性循環，避開在有限的市場中競爭。
他指出，許多企業把普遍服務當成了沉重負擔，其實在一個好的制度安排下，重視普遍服務可以帶來多贏的結果。目前電信理論界的一個重要課題就是，如何加強對電信乃至整個信息產業經濟規律的研究，擺脫傳統經濟和市場原教旨主義的認識誤區。市場競爭不規范、互聯不互通的根本原因是我們對電信行業的經濟規律認識不清而造成的。
聯而不通 非政策有問題
李國斌非常感嘆中國一位經濟學家說的話，如果說計劃經濟的失敗是市場經濟的勝利，莫不如說是對市場經濟的挑戰。因為由計劃經濟向市場經濟過渡的理論與實踐只有中國有，其他國家沒有。他認為——
政策解讀■本報記者 徐濱 傅繼紅
——訪信息產業部政策法規司李國斌處長
與李國斌談起ＣＤＭＡ手機難打以及問他這種現象是不是與中國沒有《電信法》有關時，李國斌說，與其他國家相比，中國的電信改革發展很快，中國雖然沒有一部完整的《電信法》，但國家出臺的法規、規章都與行業的發展是同步進行的，相比較而言是比較完善的。ＣＤＭＡ難打的問題屬于市場經濟發育與培育的問題，并不是政策法規有問題。
為依法管市場奠定法律基礎
據李國斌介紹，１９９８年以前，國家在郵電方面也有一些政策，但那時候是政企合一，一般都是直接行政管理。
１９８８年，國家才賦予原郵電部對通信工作實行行業管理，并且對行業以外的企業也實施行業管理，因此也要求有一些相應的政策法規做基礎，如國務院的５４號和５５號文件。在當時的特定條件下，對市場規范和放開經營電信業務初期階段起到了一些積極作用。
但由于規范的對象還處在未改革的狀態，因此作用也是歷史性的。信息產業部成立后，由于新的信息產業部是按照政企分開、轉變職能、打破壟斷、促進發展這樣的一個原則進行組建和工作的，因此，在推進法制工作方面得到了全面的提高。這是因為一方面市場主體多元化開始形成，市場結構發生了變化。這時，從企業的角度就迫切需要有個市場的競爭規則。
另一方面，政府在政企分開之后并不意味著對行業、市場不進行管理，因此政府迫于轉換職能的需要，也要求立法。因為不立法，就不能做到依法管理。
所以，這兩個方面的動力都要求信息產業部必須加快立法。５年來，信息產業部在通訊領域立法方面作出了大量的工作，比較重要是國務院出臺了３個新的行政法規，即２０００年９月２０日國務院第３１次常務會議通過的兩個行政法規，一個叫《中華人民共和國電信條例》，一個叫《互聯網信息服務管理辦法》，２００１年１２月５日國務院第４９次常務會議通過的《外商投資電信企業管理規定》。尤其是電信條例，第一次以法規形式對電信領域作出了明確規范，是建國以來電信領域有關電信管理的第一個綜合行政法規，在業內也被稱為“小電信法”。
李國斌說，信息產業部結合依法管理需要，尤其是改革發展的需要，截止去年底先后頒布了２６個部長令，從２００２年初開始，又通過了兩個部長令——２７、２８號令。在這２０多個部長令中有８０％以上是調整電信領域管理內容的，如市場準入、互聯互通、價格、建設等一系列問題。應該說這些規章的頒布對政府直接管理向政企分開、依法管理的轉變奠定了一個良好的法律基礎。
普遍服務與互聯互通
競爭開始以后，主體和投資的多元化帶來了一些新問題。因為企業追求其利潤最大化，投資者追求投資回報最大化，但政府作為行政主管部門，它追求的是社會效益的最大化，因此電信條例也注意到了這個問題。在國外，一些國家有一系列的法律規定要求或約束企業要保證實現互聯互通、普遍性。條例中有這些內容的規定，將來電信立法也有詳細規定，所有電信企業都應承擔普遍服務義務。
現在的問題是，哪個企業繼續承擔此義務？大家都有義務，等于都沒義務，這需要一個轉化過程。國外一般有幾種做法，一種就是政府設立普遍服務基金，通信企業按一定的業務總量或業務收入比例交錢，誰具體承擔普遍服務就按規定給誰予以補貼，這是外國通行的做法。另一種方式，大家競爭、競價，誰要的補助少，服務還好就決定由誰承擔。第三種是由政府指定傳統企業承擔，同時要有法律保障。要競爭就要有市場機制，要保證在競爭中不至于傷害國民的公共利益，這是立法中很重要的問題。
李國斌說，現在有很多問題，正如你所看到的，互聯互通、普遍服務、市場準入等問題。這些問題，我個人認為，目前主要不是法律不完善的問題，是執行層面的問題。有相當多的問題是由于我們現在處于電信改革發展階段，所產生的不可逾越的問題。這個問題只有靠深化改革發展、靠市場的有效競爭進一步形成來解決。
從經濟學角度看，網絡產業越互聯互通，越能實現經濟規模，可降低成本，對大家都有好處。大家都應該歡迎互聯互通，為什么不歡迎？這里面有深刻的經濟原因，目前國家在現行發展階段在一些領域內實行不對稱管制，對那些主導企業實行不對稱管制，如價格政策，現在新興企業與傳統企業互聯是不結算的或結算不盡合理。若網間不結算，傳統企業的網絡資源得不到應有的經濟回報。客觀上形成了一方面要無償提供，一方面還要與我競爭。
國外為什么愿意聯，因為企業會得到相應網間結算。國內的問題是提供網絡的一方在許多方面得不到“過橋費”，因為網絡之間不結算。那怎么辦？還讓你免費用嗎？所以就出現了互聯互不通、通而不聯、聯而不通的問題，解決這個問題要靠經濟調節。互聯互通強調的是要實現按運營成本的網間結算，采用經濟手段來調節，使企業愿意互聯互通。
中國的互聯結算是按資費價格的收費標準，而不是按運營成本標準收費，所以這種結算，不科學、不合理。這些問題都是目前市場上出現的。這些問題主要不是法律問題，但有法律不完善的問題。當然，總的來說，對于一些比較成熟的政策要法律化、規范化。下一步的立法會將比較成熟的、通過實踐比較可行的納入法律規范之內，使其發揮更好的調節、規范作用。
未來市場應在法制框架下管理
李國斌稱，未來的市場應該是在法制的框架下，公開、透明、有序的競爭。現在也不能完全拋開一些行政和經濟手段，單純的強調法律手段。在任何市場經濟國家，主要是靠法律手段，當然不排除行政和經濟手段。中國提出以行政手段為主，經濟和法律手段為輔向法律手段為主，行政和經濟為輔的這方面過渡。這幾年，我們正在努力往這個方向去做，在互聯互通、市場準入、普遍服務等方面出臺了大量的規定。
建設社會主義法制國家的戰略越來越重要，尤其是從未來的發展方向看，中國在經濟轉型期間單純靠法律也是不行的，因為有很多不是法律的問題，如現在的競爭問題有些是商業道德問題。
我們所講的誠實信用原則，既是法律原則，也是傳統的商業道德原則，做人的原則。因為法律是最低的社會道德規范，法律不能使人和社會高尚。守法是做人的最基本的條件。我們強調法制建設，就是要給市場劃一條最低的基本規范，同時培育市場更加成熟。
隨著中國市場化的不斷前進，應更多地發揮法律在通訊市場和發展方面的主導作用。在實踐中，這方面的呼聲也越來越多。我們也正積極做工作，爭取在下屆政府的領導下，于今明兩年將《電信法》起草出來。（錄音整理 本報見習記者 王寧）
電信網間互聯
法規摘編
《中華人民共和國電信條例》規定：電信網間互聯是指為了建立電信網絡之間的有效通信聯接以使某一電信業務經營者的用戶與另一電信業務經營者的用戶進行通信或使用另一電信業務經營者提供的業務，而將所有提供電信業務的經營者的網絡聯接起來……
《條例》的第十七條規定，電信網之間應當按照技術可行、經濟合理、公平公正、相互配合的原則，實現互聯互通。
主導的電信業務經營者不得拒絕其他電信業務經營者和專用網運營單位提出的互聯互通要求……
釋義 本條是關于電信網之間實現互聯互通應當遵循的原則等有關規定，明確了在互聯互通過程中主導的電信業務經營者的定義、責任和義務及確定主導的電信業務經營者的機構。
技術可行原則
競爭環境下，不同電信業務經營者的網絡之間要實現互聯互通，必須要解決一系列的技術問題，包括：
１．互聯點的設置
１互聯點的數量和地理位置。新的電信業務經營者與主導的電信業務經營者的網絡要實現互聯互通，首先要確定兩個網絡相聯接的互聯點，互聯點的數量和地理位置對新的電信業務經營者的互聯成本有很大影響，而且互聯點的選取除了要考慮新的電信業務經營者的互聯成本外，還要照顧到充分利用網絡資源、發揮總體效益和互聯點的長期穩定性問題。
２互聯點在主導的電信業務經營者的網絡結構中的位置。主導的電信業務經營者的網絡結構一般是分等級的結構，最底層是用戶環路和端局交換機，頂層是長途傳輸電路和相關的交換機。新的電信業務經營者的互聯點在何處接入以及如何接入對服務質量影響很大，而已在某種程度上會影響其支付的成本。
因此，網間互聯要遵循技術可行的原則，以保證互聯點的合理選取。
２．互聯的技術方案
新的電信業務經營者的網絡與主導的電信業務經營者的網絡實現互聯，還必須在互聯點兩側的交換機設置、撥號方式、路由組織、中繼容量，以及信令、計費、同步、傳輸質量等技術上兼容，對技術規范達成一致，以保證網間互聯互通的實現。
經濟合理原則
互聯費是兩家電信業務經營者的網絡由于互聯互通所發生的費用，它在新的電信業務經營者的各項支出中占有很大的比重。互聯的標準關系到互聯互通雙方的投資和經營策略，尤其對新的電信業務經營者的生存和發展有很大的影響，往往是互聯雙方爭議的重點和焦點問題，因此必須按照經濟合理、保證雙方的經濟利益的原則處理互聯互通的費用問題，以保證互聯的順利實施、市場競爭有效地開展。
公平公正原則
電信網間互聯的公平公正原則體現在兩個方面。一是主導的電信業務經營者要公平公正地對待本網的用戶和新的電信業務經營者的用戶，以及公平公正地對待其他任何一個新的電信業務經營者；二是國務院信息產業主管部門和各省、自治區、直轄市電信管理機構要公平公正地處理電信業務經營者之間的互聯爭議問題。
相互配合原則
電信網間的互聯互通是一個十分復雜的過程。新的電信業務經營者的網絡要與主導的電信業務經營者的網絡實現互聯互通，要經歷新的電信業務經營者提出互聯要求、雙方進行互聯協商并就有關問題訂立互聯協議、工程建設、費用的分攤、互聯時限、互聯后的網絡管理、計費與結算等過程，因此互聯雙方必須認真合作、相互配合。
主導的電信業務經營者的定義、責任及義務
一主導的電信業務經營者的定義
主導的電信業務經營者有三個要素：一是控制必要的基礎電信設施；二是在某一地區、某項電信業務中占有較大份額，比如５０％以上；三是對其他電信業務經營者進入電信業務市場能構成實質性的影響。國務院信息產業主管部門應根據這三個要素確定主導的電信業務經營者。
二主導的電信業務經營者的責任及義務
由于主導的電信業務經營者占據了本地電話業務市場中的絕大部分市場份額，而且它擁有本地電話網絡中如管道、光纜和用戶線路等必要的基礎電信設施，對其他電信業務經營者進入電信業務市場及電信網間的互聯，構成了實質性的影響。因此主導的電信業務經營者有責任及義務在技術上可行、經濟上合理、不影響通信網絡安全的互聯點上，與要求互聯的新電信業務經營者在規定時限內實現網間互聯。
主導的電信業務經營者有責任及義務向要求互聯的新電信業務經營者提供與互聯有關的網絡設備功能、機房、管道等必要的基礎設施，并保證以不低于其網絡內部同類業務的通信質量提供電信業務。
——摘自《中華人民共和國電信條例釋義》
聯通版圖能否再擴
■本報記者 徐濱
２００２年，中國聯通總裁王建宙宣布，該集團的１３３ＣＤＭＡ手機用戶已經突破７００萬戶，截至１２月２５日達到７０１．２萬戶。
據中國聯通透露，２００３年該公司將計劃發展１３００萬ＣＤＭＡ用戶，這一數字幾乎是去年７００萬目標的兩倍。在得知這一消息的同時，也有人向記者詢問，聯通只顧自己擴大市場版圖了，有沒有考慮手機用戶的通話質量，電話一次次的打不通，聯通該做何解釋。
聯通高速擴充版圖
去年，聯通對外公布的２００３年市場目標一直是１０００萬戶，在歲末年初卻突然調高預期，這是出于什么目的？顯然，２００２年的成就讓聯通對ＣＤＭＡ網絡的信心大幅提升，期望在２００３年能再有所作為。
市場人士分析，其實在聯通營銷策略的背后是誘人的中高端消費群體。當初，聯通以低廉的價格贏得了低端市場的青睞。然而，要想獲得更大的利潤，就必須把目光瞄向中高端消費群體。從預存話費的標準分析，聯通１００元以下的用戶寥寥無幾，普遍為１５０元以上。聯通認為，這一市場定位無疑成為該公司新的增長點。然而聯通為追求速度也付出了很大的代價。
據測算，聯通發展一個用戶，平均投入的費用至少要在２００到４００元間。假設按這一價位推算，聯通要達到７００萬用戶的目標，至少要投入８至１６億元的費用。
金融專家分析，聯通ＧＳＭ業務１９９５年底開通之后，第一年的稅前利潤是－５５．４％，第二年僅僅提升到－１６．６％，相比而言，現在爭取客戶的成本肯定要高于三四年前。另外，聯通對由單位擔保的客戶允許少量甚至不存話費，這就更增加了資金成本，有可能在將來成為大量的壞賬。
聯通在手機補貼之外，提供話費折扣已成為普遍現象，每分鐘０．４元的資費水平早已名存實亡，這將提高租線和互聯互通成本。更要緊的是，目前平均２０００元的手機補貼須在１８個月內攤銷。那么，今年將是攤銷成本的高峰期，這將對今年的凈利潤造成很大壓力。如果聯通２００３年繼續實行手機補貼，則進一步對２００４年的凈利潤造成壓力。如此下去，聯通１３３在財務上將有陷入惡性循環的可能。
聯通如何回答用戶
而消費者能不能在話費補貼的“糖衣炮彈”下，心甘情愿地換手機，是聯通今年能否達到１３００萬用戶目標的關鍵。在經過近１年的使用之后，不少聯通１３３的用戶開始抱怨ＣＤＭＡ的種種不便。
調查公司在對北京１３３用戶展開的調查中發現，用戶的不滿主要集中在網絡質量差、經常掉線、覆蓋面差、盲區多。出了五環路就很難有信號、接通慢或無法接通、與移動網絡互通能力差、短信丟失或延遲等。
除了網絡信號的問題，售后服務也成為老大難。北京一家銷售公司的張先生介紹說，ＣＤＭＡ的手機不好修，尤其摩托羅拉，機器壞了以后，國內技術很難查出故障的真正原因，如果顧客想換手機還得到廠家指定的檢測地點辦理申請手續，很麻煩……
在完成２００２年的目標之后，聯通是不是也該給消費者一個滿意的回答？２００３年的市場目標該不該劃圈，也許是王建宙需要冷靜思考的問題了。
2003-01-22